应 航 上海大学法学院硕士研究生

内容摘要：随着城市化浪潮的推进，以土地出让金为代表的政府性基金预算收入成为地方经济发展不可或缺的资金来源。土地出让金交织着各方利益，如何进行合理收支分配、使土地出让金制度规范化，是现阶段研究的应有之义。已有研究较为缺乏对土地出让金的系统性分析，有基于此，有必要通过土地出让金征收、使用分配、预决算和监督管理四个环节，系统性对土地出让金进行剖析，重新审视土地出让收支各环节中相关主体利益的诉求。通过优化土地征收调控制度、健全土地利益公平分配长效机制、完善土地出让预决算以及加强动态监督管理，重构土地出让金法律治理格局，切实维护集体土地所有权人等的合法权益，推动实现更加公平、合理的土地出让金收支管理机制。

关键词：土地出让金 土地利益分配 预决算 物业税 法律治理

一、我国土地出让金研究现状

土地要素作为经济发展的重要一环，贯穿城市化建设的始终。一方面，城市空间的扩展需要以土地为依托。而另一方面，随着1994年分税制改革将中央和地方的财政分配格局重新洗牌，中央财权相对集中的同时，地方政府财政收入和支出间的压力不断增加，在此背景下，以国有土地使用权出让收入为代表的预算外收入作为地方政府开源的新渠道，逐渐成为地方城市化建设的重要资金来源。

土地出让金作为集结地方财政、土地利益分配乃至地方经济建设需求等多因素的综合体，在很大程度上起到了城市化建设的助推作用。但随着一些地方政府过度依赖土地出让以及土地出让金在征收、使用分配、预决算、监管等环节暴露出一定问题，如何趋利避害、使土地出让金制度规范化，是现阶段研究的应有之义。

（一）我国土地出让金收支现状

国有土地使用权出让收入，又称土地出让金，是政府以出让等方式将土地使用权在一定期限内让渡给使用人而获取的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

在我国现有的财政体系里，土地出让相关收入属于“政府性基金收入”。依照财政部每一年度发布的《地方政府性基金收入决算表》，地方政府土地使用权出让收入通常由国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入以及农业土地开发资金收入这三部分组成。财政部相关数据显示，2010年我国地方政府土地使用权出让收入为 30108.93亿元，占地方政府性基金本级收入的 89.59%，而在2019年，我国地方政府土地使用权出让收入达到了72517亿元，占比为90.11%。相关数据如下图所示。

图1 2010-2019年地方土地使用权出让收入相关数据图

图中可以看出，2010-2019年，我国土地使用权出让收入的规模总体呈波动上升趋势，其总量均保持在一个较高的水平。自2015年以来，土地使用权出让收入正在稳步增加，2017至2019年其占比更是保持九成以上。土地出让金已然成为地方政府获取预算外收入的重要途径。而在土地出让金支出方面，根据《国有土地使用权出让收支管理办理》第13条的规定，其支出主要分为5大方向，分别为征地与拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设支出和其他支出。

相关数据显示，政府出让土地使用权的成本大约占到出让收入的四成。根据2009年中国地方财政的基金预算统计可得，政府将38.18%的土地出让金收入用于征地与拆迁方面的补偿，净收益达到25.84%，剩余部分用于其他四个方向的各项支出。国家对土地出让金支出分配做了一些细化规定，例如财政部、教育部曾规定自2011年1月1日起，各地区当年取得的土地出让收入，在扣除相关支出项目后，作为计提教育资金的土地出让收益口径，严格按照10%的比例计提教育资金，并在《2011年政府收支分类科目》中增设“103014804 教育资金收入”科目，反映了从土地出让收益中计提的教育资金，并在地方国库中实行分账核算。2018 年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指出，要提高土地出让收益用于农业农村比例，制定调整完善土地出让收入使用范围、提高农业农村投入比例的政策性意见。可以看到，近年来我国在完善、规范、协调土地出让收入支出方面进行了有益尝试，但从财政部发布的《全国政府性基金支出决算表》和《地方政府性基金支出决算表》等涉及土地出让收支相关数据来看，这些制度尚未得到充分落实，在实务操作中还存在支出结构不明晰、分配不合理等问题，值得进一步探讨。

（二）我国土地出让金研究的文献综述

当前，我国学界对土地出让金的研究主要集中于经济学、法学等领域。 在现有土地管理相关法律法规及政策体系下，地方政府通过招标、拍卖、挂牌等形式，将土地直接变现为资源红利，土地出让收支关系可以理解为政府基于土地所进行的一系列财政收支活动和利益分配关系。土地出让收入帮助分税制改革后的地方政府弥补自身财政缺口的同时，也有大量盈余的资金投入到地方社会保障、城市基础设施建设、民生改善等领域，从而为城市化建设的稳步推进提供了较为坚实的保障。

我国城乡二元土地制度下，有限的国有土地数量往往难以满足城市化建设的需要，土地征收作为国家公益储备集体用地的形式，以公共利益为前提，有偿、强制取得集体用地所有权。可以说，政府征收是农村集体所有土进入城市建设用地市场的唯一合法途径。土地征收是综合性行为，而经济法则是保护被征收权利人的核心。土地征收的关键在于解决征收补偿问题，针对地价“剪刀差”、补偿标准不合理、补偿款分配格局不均等问题，可以在直接补偿和间接补偿相结合、货币补偿和非货币补偿相结合、从宽补偿和从高补偿相结合原则的指导下考虑农民的权利诉求，把握“公共利益+正当程序+公平补偿”三要件，寻求不同利益主体之间的利益平衡点。

2003 年召开的十六届三中全会上首次官方提及物业税（或称房地产税），会议提出，“要在条件成熟时对不动产开征统一的物业税，并取消相关收费”。如何把握土地出让金和房地产税之间的关系，成为当下热议的焦点。部分学者从房地产税是替代土地出让金这一初衷出发，认为应当将土地出让金纳入房地产税之中。部分学者从二者性质、政府收取时的身份等角度出发，认为土地出让金和房地产税可以在“租、税、费、债”体制的基础上分别征收。有研究显示，我国现行征收的土地税和房地产企业税在地方财政收入中所占比重，已与西方发达国家以房地产税为主的财产税在地方财政收入占比相接近，由此主张在推进房地产税时，应当与原有相关税收进行合并、规范，以避免税负过重。

上述研究表明，土地出让金制度得到了学界广泛讨论，在一些问题上形成了代表性观点，但从土地出让金各环节进行系统性分析的研究相对较为缺乏。有基于此，笔者拟通过土地出让金征收、使用分配、预决算、监管这四个环节，系统性地对土地出让金进行剖析，发现其中存在的问题并寻找相应的法律治理对策。

二、土地出让金各环节存在的问题

随着城市化的迅速发展，土地使用权出让收入成为地方政府预算外收入的重要来源。规模持续扩大的土地出让收支背后隐藏着哪些问题？笔者将从土地出让金征收、使用分配、预决算以及监管四个环节剖析其存在的问题。

（一）征收制度可持续性低

与土地使用权出让制度相配套的是土地征收制度，而无论是土地使用权出让还是土地征收都将受到土地资源有限性的制约，土地出让金征收制度面临可持续性较低的难题。

在土地出让过程中，政府将土地使用权在一定期限内让渡给使用人，并收取一定价款。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条之规定，土地使用权出让最高年限为70年、50年等等。土地使用权出让金往往是一次性收取，这就意味着在与之对应的70年、50年等出让时间内，地方政府无法再对所出让的这块土地进行其他操作，也就没有了相应的收益，该征收制度可持续性较低。学界将一次性收取的土地出让金转变为相对可持续的房地产税的呼声正在越来越强烈。

此外，在我国现有土地税收法律框架下，土地出让金相关法律法规较为滞后，难以为其征收提供与时俱进的法律支持。按照土地使用权所处环节进行划分，可将土地税具体税种划分为两类，一是处于保有环节的城镇土地使用税，二是处于流转环节的土地增值税和耕地占用税。

总体而言，土地税收体系较为混乱，与土地使用权出让相关的税收法律文件立法层次普遍较低且涉及的内容不够细化，同时存在着发布年份较久远的问题。可以看到，在土地税收法律领域，有大量的暂行条例，如《房产税暂行条例》（1986.10.1起实施，2011.1.8修订）、《土地增值税暂行条例》（1994.1.1起施行）、《耕地占用税暂行条例》（2008.1.1起施行）等等以及相应的实施细则。虽然这些条例或多或少进行过修订，但以此作为当下的主要参考依据仍然存在很大的问题，部分内容与目前的发展状况不相匹配，需要进行相应的完善，而部分可保留的内容完全可以通过更高层次的形式加以确定。土地出让制度发展到今天，其规模已经远远超出最初尝试时的判断，过度扩张和透支已成为各地土地出让的常态。若地方政府未建立科学、长远的经济发展观，将弥补财政缺口的希望寄托于“兵来将挡，水来土掩”的一次次土地出让，是严重透支社会未来发展效益的不负责行为。当地方政府不再拥有足够的可支配土地资源，后期政府经济建设工作的开展将受到巨大挑战。同时，部分地方政府为尽快出让土地，未进行科学化、高效益地规划，很多时候没有将所出让土地的效益最大化，导致资源的浪费以及不合理利用。

（二）使用分配不均

1.支出结构不合理

将土地出让金收支纳入地方预算管理这一趋势的设立，可以追溯到2007年。国务院规定要实行“收支两条线”管理，并具体划分了5大支出方向，但由于当前土地支出只有原则性规定，且并未细化各支出方向所包含的具体内容和支出结构比例，实务操作中经常会出现支出结构不合理的问题。地方政府往往会以土地分配格局作为招商引资的重要因素，吸引众多企业入驻本区域，带动劳动力就业、配套设施完善乃至推动区域经济发展，而忽视变现程度稍低的支农支出等。以2009年上海市本级土地出让金支出为例。该年度上海征地和拆迁补偿占总支出的比例达到60.48%，2010年该比例上升至73.68%，城市建设支出占土地出让金总支出的比重在20%左右上下浮动，与上述数据相比，农业土地开发资金占比不到 1%。可以看到，上海市本级土地出让金支出结构过分侧重征地和拆迁补偿、城市建设支出等，支农支出部分尚未得到切实保障。这一现象在全国并不罕见，事实上，当土地出让支出方向停留在原则性规定时，地方政府极易忽视这一规定，根据自身发展需要较为自由地进行配置，从而导致支农支出等投入得不到保障。

2.土地利益分配体制不平衡

土地出让金收支过程中集结地方财政、各利益主体乃至地方经济建设需求等多重因素，其利益分配交织着多方主体的制约与冲突，总体呈现不平衡的状态。

我国现行城乡二元土地制度、政府在征收土地中的绝对主导和垄断性权力，随着城市化的推进，进一步放大了城乡之间土地制度的不适应性。土地是乡村最重要的资源，土地对农民而言, 不仅是生活的保障，也具有提供就业、收益、增值等效用，其中，土地的生活保障作用应居于首要地位，应当得到现阶段发展的肯定。而依据现行土地征收、利益分配体制，乡村财富以地价“剪刀差”的形式流向城市，农民土地权益难以为继。2020年新修订的《土地管理法》第48条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。这些补偿包括土地补偿费、安置补助费、社会保障费用、地上附着物和青苗补偿等，然而，看似丰富的现行集体土地征收补偿标准并未实现实质平等。

我国征地补偿方式以一次性货币补偿为主，地方政府依据《土地管理法》《民法典》《土地管理法实施条例》等，为失地农民提供不超过被征收土地前三年年均产值30倍的一次性货币补偿。由于物价、种植作物选择等存在差异，再加上该年均产值以农作物价格而非以农副产品的附加值进行计算，农民获得的征地补偿标准实际上偏低。而且，该集体土地征收补偿标准中存在较大的剪刀差。土地征收过程中，政府以低于市场价格的征收标准获得土地，而后以市场化招投标等形式，将土地使用权出让给竞价高的使用权人，政府在获得巨额征收利润的同时，这部分差价在扣除征收相关成本支出后也并未使被征收人显著获益。此外，国有土地使用权和集体土地使用权的出让价格之间也存在较大差异，“同地不同权”现象也导致了集体土地利益受损。

当前，土地征收矛盾日益激化，如何开展土地征收与利益分配制度改革、找到政府与被征收人之间的利益平衡点，提供更为公平的征收补偿方案，是推进社会公平、促进共同富裕的题中应有之义。

（三）预决算约束力较低

预决算是各级政府分配、管理财政资金的重要方式。自分税制改革后，以土地出让收入为代表的预算外收入是地方政府自主支配的重要资金来源，直至《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》发布后，发生改变。该通知规定，自2007年起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行收支两条线。并在《国有土地使用权出让收支管理办法》中明确规定要建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。财政部于2009年发布的《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》指出，要将政府性基金预算纳入人大审批的范畴，并进一步监督约束土地出让收支。这一要求在 2010年财政部出台的《政府性基金管理暂行办法》中得以重申。而 2015年《预算法》的颁布，明确了我国政府预算体制的四大预算类别，并将以土地出让收入为代表的政府性基金预算在法律层面上正式纳入我国政府预算体系，成为我国全口径预算体系的一部分。

可以看到，土地出让收支管理经历了由地方政府自主管理向纳入政府预算管理的演变过程，各项法律法规的出台使得土地出让收支预决算管理逐步规范化、法治化，然而，地方预决算约束力较低的问题始终是一大困扰。

1.预算软约束问题

在财政预算管理领域，如果年度预算安排无法对地方政府形成强有力的制约，换言之，即使有一整套预算体制，但地方政府仍能轻易突破预算的约束，较为“随心所欲”地进行财政规划，这种现象被称为预算软约束。

预算编制、预算执行与预算监督所存在的体制机制性缺陷是导致预决算偏离的重要因素，此外，土地出让收支预决算报表中收支项目名称和统计口径连贯性的缺乏，也为地方政府预算软约束问题的发生创设了空间。通过财政部发布的预算报告、《全国政府性基金收入决算表》《地方政府性基金支出决算表》等数据可以看到，不同年度的预算报告在支出项目名称、统计空间方面缺乏连贯性，除了城市建设支出项目外，其他支出的统计较为混乱、不稳定，难以清晰体现预算设定。而在决算报表中常见的问题是数据不完整的问题，有些支出项目并未按期公布相关数据，同时，决算表虽然按照具体支出项目进行了数据统计，但由于名目繁多且难以准确归类到5个支出方向之中，为支出方向占比核算带来难度。如何提高预决算编制与执行的规范性，降低预算软约束对土地出让收支管理的影响，是提高土地出让收支预决算约束力中不容忽视的问题。

2.地方财政事权与财权不匹配

合理的预决算离不开合理的事权与财权划分，近年来地方政府广泛拓展土地出让收入、土地出让收支分配不平衡的重要原因在于地方财政事权与财权的不匹配。1994年分税制改革将税种划分为中央税、地方税和共享税，将消费税等8个税种收归中央税，并将增值税按照三一开的比例实行中央、地方共享。2002年将所得税按照六四开进行央地共享。2016年，我国取消营业税税种，统一为增值税，并按五五开共享。

根据某学者的统计，分税制改革后，中央财政收入在全国财政收入中的比重大大提升，与之相对应的是，地方财政收入占比由1993年的78%下降到了1994年的44.3%，2008年前后基本维持在50%左右。然而，地方财政支出比重在分税制改革前后维持在七成左右。这就导致地方事权和财权间的矛盾逐渐凸显，进而演化为巨额的财政缺口。这在下图统计的2010-2019年相关数据中也有所体现。

可以看到，自2010年以来，中央与地方财政收入占比大致维持在五五开的程度，地方财政收入占比由2010年的略低于中央财政收入比重，到2019年略高于中央，在此期间与中央占比的差距也呈现正向波动的趋势，近十年来，地方财政收入的最高占比为54.7%。与此同时，地方财政支出占全国财政总支出的比重在 2012年至 2019年期间均保持在 85% 左右，地方财政收入与支出之间的差值高达30%。

图2 2010-2019年中央、地方财政收入与支出占比图

分税制改革在强有力地弥补中央财政收入缺口的同时，也使得地方政府财政收入急剧缩水，总体呈现出财政收入分配越来越向中央政府倾斜的局面。一级政府间财政关系对应一级事权和财权。然而，自分税制改革至今，中央和地方政府之间事权的界定、财政支出的责任划分依然不清晰，我国税法和地方组织法等相关法律法规对各级政府事权的规定仅仅停留在原则性层面，缺乏科学具体的法律依据，实务中常常出现大量事权交叉、重叠乃至错位问题。此外，分税制改革后地方政府的财政缺口进一步扩大，地方政府获得的财政收入难以支撑其尽善尽美地行使权力、履行义务，事权与财权的冲突将会随着城市化进程的发展而愈发鲜明。

与此同时，我国土地出让收益分配格局也进行了多次调整。土地使用权出让收入分配由1989年央地四六开到 1992年 5:95的分成比例，再到分税制以来的全归地方所有，并在 2007年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）中确立了“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行收支两条线”的原则，可以说是变化显著。2016年“营改增”之前，地方政府因土地出让收入所获得的建筑业、房地产业等部门缴纳的营业税为地方税，不需要和中央政府共享，完全属于地方财政收入。中央对土地出让收益的宽松化分配对于有着巨大财政缺口的地方政府而言，既能贴补履行事权的支出，又能增加财权，无异于绝处逢生，土地使用权出让成为地方政府在短期内快速获取高额资金的重要途径，较低的预决算约束力也使得地方政府有自由分配资金的可能，从而为土地出让利益分配不均埋下隐患。

（四）监督管理力度、效率有待提高

《国有土地使用权出让收支管理办法》第33条规定，财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构和审计机构要针对土地出让收支情况，开展定期和不定期的监督检查，以强化监督管理。该监督管理制度停留在原则性规定的阶段，且效力等级较低，难以为土地出让收支的监督管理提供强有力的支撑。在实践中，如何形成系统性、科学性、高效性的监督检查体系，如何加强各监督部门之间的分工配合，如何提高违反土地出让收支管理行为的处罚力度，值得进一步探讨。

三、推进土地出让金治理的法律对策

（一）优化土地征收调控制度

深化土地征收调控法律制度改革，推动其可持续化发展，一方面要从更高的法律层级更新、完善相关土地出让税收法律规范入手，另一方面可以将房地产税提上日程，探讨其运行的可能。

针对土地增值税、耕地占用税、房产税等法律依据效力层级较低的现状，可以在原有基础上逐步清理已过时的、效力层级低的相关税收法律文件，出台更高层级的法律法规，自上而下形成较为健全的土地税收法律框架，并逐步细化。

在土地出让金问题上，部分西方国家采用变革土地增值税和耕地占用税的方式，用物业税（或称房地产税）来替代一次性收取土地出让金。笔者认为，这不失为一种可行的方法，能够有效提升土地税收法律制度的可持续性和科学性。

物业税在我国官方会议的首次提出，是在2003年召开的十六届三中全会上，会议提出，“要在条件成熟时对不动产开征统一的物业税，并取消相关收费”。比较有代表性的一种观点认为，“物业税是指以土地和房屋等不动产为征税对象，在不动产的保有环节，以不动产的评估价值作为计税标准，从而对该不动产的所有者或使用者进行征收的一种财产税”。税的区别所在。物业税对于破解土地出让金困局的意义就在于，将原有的不可持续的、一次性的土地出让收入转化为每年可预期的固定收入，以此避免地方政府受眼前利益的蒙蔽进而大规模出让土地。在遵循税收法定原则的基础上，国家应将土地税收法律制度的改革重点放在“重流转向重保有”的转变之上。推动实施物业税有利于帮助地方政府建立较为可持续的土地税收体系，优化地方财政管理机制，引导地方政府合理规划、使用土地。如何正确把握物业税和土地出让金之间的关系，是改革土地出让金制度的必经之路。有学者认为，土地出让金和物业税可以并行不悖，主要依据是政府收取土地出让金和物业税的身份不同、属性不同、产生环节不同，前者是以所有者身份，而后者是以管理者身份；前者的本质是地租，而后者的本质是税收；前者产生于流转环节，后者产生于保有环节。另有部分学者则从现有土地出让金和房地产相关税负出发，认为物业税和土地出让金并存将导致重复征税，由此主张将土地出让金纳入物业税体系，释放土地和房产的相关需求。还有部分学者秉持中立观点，认为可以将土地出让金和物业税之间重合的部分加以合并、调整，并保留独立部分。笔者更倾向于支持中立观点“合并同类项”的想法。首先，土地出让金和物业税的定位本身就存在较大的差异性，抛开“租、税”之分，如果将土地出让这一动作的完成视为一个瞬间的时点，那么房产的保有则呈现线状的持续状态，当然了，土地出让的长期性也使得出让状态的持续呈线状，这就意味着，土地出让金和物业税之间存在部分重叠与交叉，有进行“合并同类项”的可能。可以出台物业税相关法律规范，结合市场化定价机制确定土地等财产的价值评估标准、物业税征收税率、物业税的归属等，厘清土地出让金和物业税之间的界限，合并相似的税费，保留各自制度下独立的部分，既要使土地出让金和物业税清晰化，又要合理分配税费负担，确保相关主体合法权益。同时，可选取土地出让占比较高的一些城市进行定点试验，分析物业税取代相关土地税费的效果，如若成功，可以在全国范围内推行。

（二）健全土地利益公平分配长效机制

破解土地利益使用分配环节困境的关键在于公平、公正、合理分配土地利益。

1.合理设置支出结构

在“收支两条线”的管理体制下，要坚持征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设和其他支出这5大支出方向，细化各支出方向下具体的资金流向和支出结构分布比例，依照相关法律法规，加强如教育等重点领域支出，保障土地出让利益在被征地农民补偿方面的倾斜。要切实保障被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。

长期以来，土地增值收益主要分配给了城市，相关数据统计显示，2013年至2018年，土地出让支出中支农总支出为 1.85万亿元，占土地出让收益的 34.4%,仅占土地出让收入的 6.6%。在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》中指出，从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到 50%以上。可以看到，现有支农支出占比与目标占比之间存在15%左右的差值，需要在坚持利益共享基本原则的基础上，通过合理有效的资金调剂、管理等举措，充分保障集体土地所有权人的合法权益。

2.建立多元化土地出让补偿机制

土地出让金收支过程中交织着各利益主体之间的制约与冲突，最为典型的便是地方政府与被征地农民之间的利益分配问题。针对被征地农民的征地补偿标准较低问题，可以逐步建立多元化补偿模式。

在土地征收过程中，地方政府依据《土地管理法》《民法典》《土地管理法实施条例》等，为失地农民提供不超过被征收土地前三年年均产值30倍的一次性货币补偿。由于物价、种植作物选择等存在差异，再加上该年均产值以农作物价格而非以农副产品的附加值进行计算，农民获得的征地补偿标准实际上偏低。应建立土地市场价的征收补偿标准，降低土地征收价格与出让价格的差值，提高被征地农民的补偿标准。同时，可以积极探讨多元化的补偿模式，以杭州为例，其“创造性地推出征地留用地政策，地方政府将征收土地的 10%留给村集体，由村集体经济合作组织作对地块进行除房地产外的商业开发，开发收益每年作为分红发放给村集体成员”,为公平分配土地出让利益进行了有益探索。征地留用地政策、将土地使用权折算入股等方案，可以有效缓解土地增值利益在分配环节的矛盾，实现法律上的实质平等和实质公平。

（三）完善土地出让预决算

1.提高土地出让收支预决算约束力

提高土地出让收支预决算报表中收支项目名称和统计口径的连贯性，需要财政部等部门根据实践经验，制定细化、统一的收支项目名称，确立规范的统计口径和数据填报系统，强化各级人大、税务部门在政府部门编制土地出让收支预算时的提前介入，为预算编制提供科学、专业的建议和监督，提高预决算编制与执行的规范性，降低预算软约束对土地出让收支管理的影响，是提高土地出让收支预决算约束力中不容忽视的问题。各级地方政府应当及时公开土地出让金收入的使用明细情况，分类、款、项、目有层次规范透明的公示支出，大力提高预算的透明度，方便地方人大、媒体和普通社会公众的监督和建议。

2.明确事权与支出责任的划分

当前，我国财政体制下事权与财权界限的模糊是导致土地出让收支分配不公问题愈演愈烈的重要原因，如何分配地方政府的事权与财权，直接关系着土地出让利益分配体制运行的效率，应当对中央和地方的财政事权和支出责任进行细化规定。近五年来，国务院相继出台了多个方案、意见，如2016 年 8 月出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号）、2018年2月出台的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6 号）以及在医疗卫生领域、科技领域等出台的多个对口的细化改革方案，吸收新兴财政事权，积极探索建立财政事权与支出责任相适应的制度，从职能划分层面瓦解土地出让金畸形分配的基础。明确中央和地方政府财政事权与支出责任的划分过程，也是进行资源优化配置的重要环节。

在事权划分方面，世界各国对于何为中央事权、何为地方事权，既有共通之处，也有独具特色的划分方式。总体而言，将国防、外交等纳入中央事权，将消防、治安划归地方事权，是普遍认知。但在其他领域，划分方式则往往各不相同。基于我国国情，应当在划分事权与支出责任时，重点加强土地出让收益在义务教育、医疗卫生等公共利益领域的责任分配。可以设立一个地方政府事权白名单，以列举的形式记录地方政府的事权和支出责任，在白名单之外的内容默认由中央来承担。将该由中央负责的事务交给中央进行，将一些更适宜由地方政府组织、运行的事务交由地方政府承担，同时可以引入市场运行机制，将部分可由市场提供的服务分担出去。

（四）加强动态监督管理

财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构和审计机构作为监督主体，要针对土地出让收支情况，开展定期和不定期的监督检查，以强化监督管理。首先，监督的一大重点在于，确保出让收入的使用在支农支出等方面的投入，确保被征地农民的合法利益，监督、规范地方政府在征收、出让土地时的行为，形成系统性、科学性、高效性的监督检查体系，切实加强各监督部门之间的分工配合，提高违反土地出让收支管理行为的处罚力度。其次，要对土地出让收支明细加以定期或不定期检查，对地方国库中土地出让收支的专门账户进行实时、动态监督，培养专业人才队伍对土地出让收入和支出情况进行核算。再次，对地方政府编制的年度土地出让收支预决算进行全程参与、监管，督促将土地出让收入为代表的政府性基金预算纳入我国全口径预算体系，自下而上形成土地出让收支的动态监管。

结语

我国进入城市化浪潮，以土地出让金为代表的政府性基金预算收入正在对地方建设产生广阔而深刻的影响。土地出让金作为集结地方财政、土地利益分配乃至地方经济建设需求等多因素的综合体，在很大程度上起到了城市化建设的助推作用。长期以来，土地出让金收入在城乡之间分配的不平衡、用于农业农村等支农项目比例较低等问题困扰着土地出让收支管理。本文通过土地出让金征收、使用分配、预决算和监督管理四个环节，系统性地对土地出让金进行剖析，发现其中存在的问题，并寻找相应的法律治理对策。重新审视土地出让收支各环节中相关主体利益的诉求，重构土地出让金法律治理格局，切实维护集体土地所有权人等的合法权益，希望为实现更加公平、合理的土地收支管理机制提供一点思路。