【最高法裁判】集体土地征收过程中的补偿与拆除行为
【裁判要旨】
1.能否作出征收补偿决定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收，集体土地征收主要由《中华人民共和国土地管理法》调整。房屋征收补偿决定系在国有土地上房屋征收过程中，无法达成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确时，所作出的补偿决定，不适用于集体土地征收程序中。虽然中纪办发（2011）8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对现行集体土地房屋拆迁的相关工作予以改进。但是该规定只是一种改革的方向，并非普遍适用的做法，主要目的是充分保障被征收土地农民的合法权益，不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准予以安置补偿。司法实践中，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，只有对于已经完成土地征收，但未给予房屋补偿且房屋所在地已经纳入城市规划区的原集体土地上的房屋，才可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。在集体土地征收过程中，直接对集体土地上的房屋及土地作出征收补偿决定，缺乏法律根据，亦违反土地管理法及相关规定。
2.如何作出安置补偿协议
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款的规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。市、县人民政府在组织实施征地过程中，应当以拟订的征地补偿方案确定的标准进行安置补偿。征地实施部门根据各个被征收人的实际情况，在不损害国家和公共利益前提下，通过协商方式给予被征收人超出补偿标准的补偿，属于其自行裁量的范畴。
3.如何适用强制拆除程序
《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。若未满足上述条件、未经上述程序，由县政府直接对被征收土地上的房屋实施强制拆除行为，缺乏法律依据，其强制拆除行为违法。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1189号
本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。该条例第二十六条第一款则规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于征收国有土地上单位、个人的房屋，不适用于集体土地征收，集体土地征收主要由《中华人民共和国土地管理法》调整。房屋征收补偿决定系在国有土地上房屋征收过程中，无法达成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确时，所作出的补偿决定，不适用于集体土地征收程序中。虽然中纪办发（2011）8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对现行集体土地房屋拆迁的相关工作予以改进。但是该规定只是一种改革的方向，并非普遍适用的做法，主要目的是充分保障被征收土地农民的合法权益，不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准予以安置补偿。司法实践中，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，只有对于已经完成土地征收，但未给予房屋补偿且房屋所在地已经纳入城市规划区的原集体土地上的房屋，才可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。在集体土地征收过程中，直接对集体土地上的房屋及土地作出征收补偿决定，缺乏法律根据，亦违反土地管理法及相关规定。本案中，东源县政府于2015年12月18日对案涉房屋作出2号补偿决定，确有不当，本应予以纠正。但在东源县政府作出2号补偿决定后，漳溪畲族乡人民政府就案涉房屋补偿事宜与张王丹达成一致，并另行签订拆迁补偿协议。张王丹领取协议约定的补偿款后未依约腾空房屋，东源县政府遂对其房屋进行拆除，进而引发本案诉讼。东源县政府作出的2号补偿决定并未实际履行，亦未对张王丹的权利义务产生实际影响。一、二审对张王丹及普天公司请求撤销2号补偿决定的诉讼请求予以驳回，处理结果并无不当，本院予以支持。
《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，张王丹××漳溪畲族乡人民政府签订拆迁补偿协议后，领取全部补偿款但拒绝履行腾退房屋的义务，东源县政府直接对案涉房屋实施强制拆除行为缺乏法律依据，其强制拆除行为违法。东源县政府在诉讼过程中亦未提供任何证据证明其在实施强制拆除前，履行过任何行政强制法定程序，其拆除行为亦不符合《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制执行实施程序。一、二审均以张王丹主张东源县政府拆除案涉房屋违法缺乏事实依据，驳回其要求确认强制拆除案涉房屋违法的诉讼请求，适用法律错误，应予纠正。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条则规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。如前所述，东源县政府强制拆除案涉房屋的行为违法，张王丹及普天公司有权获得国家赔偿，赔偿范围应为其房屋及附属设施设备的直接损失。张王丹签订案涉房屋拆迁补偿协议后，已领取协议约定的全部补偿款。张王丹对此事实并无异议，亦未对协议约定的房屋补偿价格提出异议。根据张王丹一审时的诉讼请求及其在本院询问过程中的表述，张王丹现在所主张的经济损失678万元，主要是指“体验中心”被拆除所致的损失。本院认为，该“体验中心”属于案涉房屋的附属设施，在张王丹签订的拆迁补偿协议中已经予以补偿，无须另行进行赔偿。具体理由如下：
一、“体验中心”不属于抢建的附属设施。根据一、二审及本院询问过程中查明的事实，“体验中心”系普天公司安装在案涉房屋的“一种水冷式空调、热水系统”节能装置，由普通家电空调、家用普通水管和蓄水池组成。普天公司与张王丹和左文辉订立租赁合同的时间为2014年3月，东源县政府在本院询问过程中主张“体验中心”安装时间为2014年7、8月份。东源县政府于2013年12月16日发布东府（2013）96号《关于控制汕昆高速公路（东源段）项目建设用地的通告》，但该通告载明的控制区范围并不包括漳溪日光村；东源县政府于2015年3月23日作出的东府（2015）17号《关于汕昆高速公路（东源段）建设项目土地征收预公告》中征收土地范围包括漳溪镇日光村，案涉房屋在该公告征收范围内。普天公司签订租赁合同及安装“体验中心”的时间均在东源县政府土地征收预公告之前，故东源县政府主张“体验中心”系抢建行为的答辩意见不能成立。
二、“体验中心”属于案涉房屋的附属设施。在张王丹××漳溪畲族乡人民政府签订的拆迁补偿协议第一条约定，“乙方的房屋及附属设施……以货币形式进行补偿（详见补偿表）”，第五条约定，“乙方应在双方签订协议之日起七天内将房屋腾空给甲方拆除……该房屋及附属设施补偿后归甲方所有，未经甲方同意，乙方不得自行拆除。”该协议所附《汕昆高速公路东源段房屋及附属设施设备补偿明细表》中，第33项为“空调设施设备（所有设备及一次性搬迁费协商价）”，数额为50万元。张王丹于签订协议同日领取补偿款的收据亦注明“房屋补偿款（含附属设施设备补偿）”。结合该补偿协议的上述条款综合分析，其补偿已经包含“体验中心”的设施设备在内。拆迁补偿协议确定的补偿款为176万余元，与案涉房屋的评估价格78万余元之间存在较大差异，东源县政府主张补偿明细表中的50万元系对“体验中心”的补偿，符合客观实际。一、二审据此认定拆迁补偿协议确定的补偿价款已经包括“体验中心”等附属设施的补偿在内，认定事实清楚，本院亦予支持。
三、张王丹再审中提出的数项主张均不能成立。张王丹主张同村张建明所获实际补偿金额与房地产评估价格存在的差异达到4倍之多，而案涉房屋获得的补偿款是评估价的2.2倍，远远低于张建明的补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款的规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。市、县人民政府在组织实施征地过程中，应当以拟订的征地补偿方案确定的标准进行安置补偿。征地实施部门根据各个被征收人的实际情况，在不损害国家和公共利益前提下，通过协商方式给予被征收人超出补偿标准的补偿，属于其自行裁量的范畴。同村被征收人的实际补偿价款与张王丹的补偿价款之间缺乏关联性，不能作为确定张王丹其应获补偿价款的依据。张王丹的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于张王丹还主张东源县政府承诺对案涉房屋的补偿分两步走，对“体验中心”另行补偿，但并未提供有效证据予以证明。东源县政府虽在答辩时主张“体验中心”没有进行相应登记，不属于补偿范围，但该府在拆迁补偿协议中已经对“体验中心”等附属设施作价予以补偿，事实上承认了“体验中心”属于补偿范围。张王丹的该项主张亦缺乏事实根据，本院不予采信。张王丹另主张其留存的拆迁补偿协议与东源县政府提交的证据内容不一致，东源县政府提交拆迁补偿协议另附的补偿明细表没有签名确认。拆迁补偿协议的证据效力已经一、二审质证后予以确认，张王丹并未提出新的证据证明其主张，本院亦不予采信。
四、张王丹主张的678万元损失缺乏事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在本案诉讼过程中，张王丹并未提供“体验中心”经营状况及其损失的原始凭据，损失数额系其单方制作。“体验中心”作为张王丹发明专利的技术载体和展示，在房屋被拆迁后仍可进行重置，强制拆除行为对其专利价值并不会产生减损或影响。本案中，东源县政府的强制拆除行为造成的直接损失，仅仅是“体验中心”作为附属设施和设备的材料损失，且该部分损失已经在拆迁补偿协议中进行补偿。
东源县政府对案涉房屋的强制拆除行为违法，应当对强制拆除行为造成的损失予以赔偿。但是东源县政府在征收中已与张王丹达成拆迁补偿协议，东源县政府亦已履行支付补偿款的义务对案涉房屋及附属设施设备予以补偿。一、二审驳回张王丹及普天公司赔偿经济损失的诉讼请求，处理结果并无不当，应予维持。东源县政府强制拆除案涉房屋违法，但鉴于张王丹及普天公司并无因该强制拆除行为造成的直接损失，本案如以此为由发回重审徒增当事人诉累，造成程序空转。故该项事由尚不足以启动再审程序。
综上，张王丹、普天公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回申请人张王丹、河源普天能源科技有限公司的再审申请。
